Решение Татарстанского УФАС России от 21.06.2011 г № Б/Н
В отношении Инспекции государственного строительного надзора РТ
Резолютивная часть решения объявлена 09 июня 2011 года.
Полный текст решения изготовлен 21 июня 2011 года.
Комиссия Татарстанского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе <...>,
с участием:
от ответчика – представитель Инспекции государственного строительного надзора Республики Татарстан <...>, по доверенности от 09 июня 2011г. №б/н;
рассмотрев дело №06-108/2011 по признакам нарушения Инспекцией государственного строительного надзора Республики Татарстан (420111, РТ, г. Казань, ул. Большая Красная, д. 15/9) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в привлечении к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, представителей только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,
Установила:
На основании приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 18.02.2011г. 02/48-пр была проведена плановая выездная проверка по соблюдению антимонопольного законодательства Инспекцией государственного строительного надзора Республики Татарстан (далее – Инспекция), за период с 01.03.2008г. по 01.03.2011г.
По результатам контрольного мероприятия, в представленных документах и материалах, было выявлено, что Инспекцией <...> издан приказ №762 от 24.09.2009г. «О создании рабочей группы по разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах», в котором в рабочую группу по разработке инструкции включены представители ООО «ЛИАЦ «Качество» (по согласованию), АНО ПИИ «ЦЭИС» (по согласованию), ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» (по согласованию).
Оснований либо документов, регламентирующих включение вышеуказанных хозяйствующих субъектов в приказ Инспекции, Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан представлено не было.
21.04.2011г. в адрес Татарстанского УФАС России поступили письменные возражение Инспекции на акт контрольного мероприятия №04/06 от 31.03.2011г. составленного инспекцией Татарстанского УФАС России.
Из представленных возражений следует, что представители ООО «ЛИАЦ Качество», АНО ПИИ «ЦЕИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» были включены в рабочую группу по разработке инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006г. № 54, Постановлением Кабинета министров РТ от 12.11.2007г. № 622. Включение данных хозяйствующих субъектов в приказ №762 от 24.09.2009г. Инспекции не дает данным организациям никакого преимущества по отношению к другим организациям, осуществляющим деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах. И сделано для того, чтобы при разработке инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах наиболее полно учесть интересы лиц осуществляющих деятельность в данном направлении.
На основании вышеизложенного, с учетом представленных возражений, в соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», приказом от 29.04.2011г. №01/200-к было возбуждено дело №06-108/2011 по признакам нарушения Инспекцией государственного строительного надзора Республики Татарстан части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в привлечении к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, представителей только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В ходе рассмотрения дела №06-108/2011 Инспекцией были представлены документы, а также устные и письменные пояснения по существу рассматриваемого дела.
Из пояснений следует, что в соответствии с пунктом 4.1.5. Положения об Инспекции, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.11.2007г. №622 «Вопросы Инспекция государственного строительного надзора Республики Татарстан», Инспекция вправе проводить в процессе проверки экспертизы, обследования, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов собственными силами, а также в необходимых случаях с привлечением специализированных организаций, научно-исследовательских и проектных институтов, высококвалифицированных специалистов (экспертов), ученых за счет средств, предусмотренных бюджетом Республики Татарстан, и иных источников финансирования.
Согласно пункту 4.1.15. вышеуказанного Положения Инспекция вправе вести реестр лабораторно-испытательных центров и иных участников строительства для оценки выполняемых в строительстве работ.
Пунктами 4.1.16. и 4.1.18. предусмотрено, что Инспекция вправе привлекать в порядке, установленном законодательством, специалистов для разработки проектов нормативных и методических документов, консультаций, проведения экспертиз, а также для участия в проверках. Инспекция вправе разрабатывать методические документы, инструкции и рекомендации по вопросам, входящим в компетенцию Инспекции.
Во исполнение постановления Правительства Республики Татарстан от 12.11.2007г. №622 в 2009г. начата работа по разработке проекта Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах. Приказом Инспекции была создана рабочая группа. Специалистами Управления по надзору за проведением экспертиз, обследований и испытаний Инспекции были изучены лабораторно-испытательные центры и организации, осуществляющие обследования технического состояния несущих конструкций зданий и сооружений на территории республики. Учитывая, что Инспекция вправе привлекать специалистов для разработки проектов нормативных и методических документов, лабораторно-испытательным центрам республики было предложено принять участие в разработке инструкции. Только такие организации как ООО «Лиац «Качаство», АНО ПИИ «ЦЭИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» согласились безвозмездно принять участие в работе по разработке указанной инструкции.
Инспекция не согласна с выводами изложенными в акте проверки №04/06 от 31 марта 2011г., что в действиях Инспекции выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в привлечении к разработке Инструкции представителей только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку такие организации как ОАО «Альметьевский завод железобетонных изделий», ООО «ЭсТрейд», ООО «Центр судебных и негосударственных экспертиз «ИНДЕКС», ООО ПСК «Автозаводстрой» и др. не подтвердили своего участия в разработке Инструкции.
Инструкция по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах имеет статус проекта. В настоящее время Инспекцией проводится работа по согласованию указанного проекта с заинтересованными министерствами республики. Следовательно, преждевременно говорить о выполнении приказа Инспекции от 24.09.2009г. №762. Поскольку Инструкция не утверждена в установленном законом порядке.
Инспекция к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества строительно-монтажных работ и строительных материалов на строящихся объектах хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах не привлекала. Инструкция разработана силами специалистов Инспекции, т.е. является проектом внутреннего методического документа. Рабочей группой Инспекции были отобраны 9 организаций и 3 университета (ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ ЦЭИС, ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой», ОАО ТК "Казжилгражданстрой", ООО ПСК "Автозаводстрой", ООО "Камский строительный аттестационно-лабораторный центр", ООО "ФОН", ООО "ПСО Казань", ЗАО "Кулонстрой", ООО "Камгэсгражданстрой", КГ АСУ, МарГТУ, МорГУ), в которые для рассмотрения и внесения предложений была направлена данная Инструкция. Активное участие в рассмотрении Инструкции приняли только 3 организации (ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ ЦЭИС, ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой»), от КГАСУ, МарГТУ были получены соответствующие рецензии.
Проверив обоснованность доводов, устные и письменные пояснения лица участвующего в деле, изучив материалы дела, Комиссия приходит к следующему.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан в ходе проведенной в период с 01.03.2008г. по 01.03.2011г. проверки Инспекции, был установлен факт привлечения к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, представителей только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах (приказ №762 от 24.09.2009г. «О создании рабочей группы по разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах»).
Согласно пункту 3.3. Положения об Инспекции разработка и утверждение инструкций и других нормативных актов в области осуществления государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства входит в полномочия Инспекции.
Пунктами 4.1.16. и 4.1.18. предусмотрено, что Инспекция вправе привлекать в порядке, установленном законодательством, специалистов для разработки проектов нормативных и методических документов, консультаций, проведения экспертиз, а также для участия в проверках. Инспекция вправе разрабатывать методические документы, инструкции и рекомендации по вопросам, входящим в компетенцию Инспекции.
Однако Инспекцией к разработке Инструкции были привлечены конкретные организации, а не специалисты, как указано в пункте 4.1.17 Положения об Инспекции.
Ссылка Инспекции на пункт 4.1.5. Положения об Инспекции о праве привлечения специализированных организаций, научно-исследовательских и проектных институтов, высококвалифицированных специалистов (экспертов), ученых необоснованна в связи с тем, что речь в данном пункте идет о вправе привлечения вышеназванных организаций и специалистов в процессе осуществления проверки. К тому же их привлечение осуществляется за счет средств, предусмотренных бюджетом Республики Татарстан, и иных источников финансирования, то есть должно осуществляться в порядке предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако как указала Инспекция ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ «ЦЭИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» были привлечены безвозмездно.
Согласно пункту 4.1.15. вышеуказанного Положения Инспекция вправе вести реестр лабораторно-испытательных центров и иных участников строительства для оценки выполняемых в строительстве работ.
На основании Реестра лабораторно-испытательных центров и организаций, осуществляющих обследования технического состояния несущих конструкций зданий и сооружений, который формирует Инспекция, лабораторный контроль осуществляют также иные хозяйствующие субъекты, такие как ОАО «Альметьевский завод железобетонных изделий», ООО «ЭсТрейд», ООО «Центр судебных и негосударственных экспертиз «ИНДЕКС», ООО ПСК «Автозаводстрой» и другие.
Таким образом, включение конкретных хозяйствующих субъектов (ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ «ЦЭИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой») в приказ Инспекции (№762 от 24.09.2009г.), ставит данные хозяйствующие субъекты в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах.
Как следует из пояснений Инспекции представители ООО «ЛИАЦ Качество», АНО ПИИ «ЦЕИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» были включены в рабочую группу по разработке инструкции с целью наиболее полного учета интересов лиц осуществляющих деятельность в данном направлении.
Однако в Татарстанское УФАС России не были представлены документы подтверждающие направление Инструкции в адрес всех организаций осуществляющих в соответствии с Реестром лабораторно-испытательных центров и организаций, лабораторный контроль качества на строящихся объектах. Согласно представленным Инспекцией документам письма были направлены только в адрес ООО «Центр судебных и негосударственных экспертиз «ИНДЕКС» (исх. от 24.04.2009г. №11-3-16/2348), ООО «Камский строительный аттестационно-лабораторный центр» (исх. от 29.12.2009г. №11-3-16/3747) и в университеты ГОУ ВПО «МарГТУ» (исх. от 12.01.2011г. №11-5-11/84) , ФГОУ ВПО «КГАСУ» (исх. от 12.03.2011г. №11-5-11/83).
Пунктом 4.1.18. предусмотрено, что Инспекция вправе разрабатывать методические документы, инструкции и рекомендации по вопросам, входящим в компетенцию Инспекции.
Согласно пояснениям Инспекции Инструкция разработана силами специалистов Инспекции, то есть является проектом внутреннего методического документа, однако в материалах дела имеется письмо ООО «ЛИАЦ «Качество» №11254 от 07.12.2010г. о направлении переработанной Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, с приложением самой инструкции разработчиком которой явилось ООО «ЛИАЦ «Качество».
Из пояснений Инспекции также следует, что хозяйствующие субъекты к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества строительно-монтажных работ и строительных материалов на строящихся объектах, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах не привлекались.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ «ЦЭИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» являются хозяйствующими субъектами по определению статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Таким образом, привлечением к разработке инструкции ООО «ЛИАЦ «Качество», АНО ПИИ «ЦЭИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» могут быть нарушены основы конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов, функционирующих на рынке услуг по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах.
Ссылка Инспекции на то, что Инструкция по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах имеет статус проекта также несостоятельна в связи с тем, что Татарстанским УФАС России сама Инструкция не рассматривалась на предмет нарушения антимонопольного законодательства. Признаки нарушения антимонопольного законодательства были выявлены в приказе Инспекции от 24.09.2009г. №762.
Как видно из представленных документов для рассмотрения и внесения предложений Инструкция была направлена также в ГОУ ВПО «МарГТУ», ФГОУ ВПО «КГАСУ», откуда в адрес Инспекции поступили рецензии за подписями <...>, <...>, <...>, которые по мнению Татарстанского УФАС России и могли быть привлечены в качестве специалистов по разработке Инструкции.
На основании вышеизложенного Татарстанское УФАС России считает, что ООО «ЛИАЦ Качество», АНО ПИИ «ЦЕИС», ООО «Строительная лаборатория «Казгражданстрой» представлено преимущественное положение в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющие деятельность на данном рынке услуг (ОАО «Альметьевский завод железобетонных изделий», ООО «ЭсТрейд», ООО «Центр судебных и негосударственных экспертиз «ИНДЕКС», ООО ПСК «Автозаводстрой» и другие), что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Следовательно, пункт приказа №762 от 24.09.2009г. «О создании рабочей группы по разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах» о включении в рабочую группу только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Согласно части 5 статьи 39 Закона о защите конкуренции, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП), постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение антимонопольного по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Согласно части 6 статьи 4.5 КоАП, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 – 14.33 КоАП, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Часть 6 статьи 4.5 КоАП введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вступила в законную силу 22 августа 2009 года.
Приказ №762 «О создании рабочей группы по разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах» от 24.09.2009г.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать Инспекцию государственного строительного надзора Республики Татарстан нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», в части привлечения к разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, представителей только трех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах, что могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи Инспекции государственного строительного надзора Республики Татарстан предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно в срок до 25.07.2011г. внести изменения в приказ №762 от 24.09.2009г. «О создании рабочей группы по разработке Инструкции по ведению лабораторного контроля качества на строящихся объектах» в части отмены пункта 1.2 о включении в рабочую группу трех хозяйствующих субъектов.
3.Рекомендовать Инспекции государственного строительного надзора Республики Татарстан, в целях исключения коррупционной составляющей, разработать порядок и методику отбора специалистов для разработки проектов нормативных и методических документов, консультаций, проведения экспертиз, а также для участия в проверках.
4.Передать материалы должностному лицу Татарстанского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.
5.Основания для принятия иных мер по пресечению нарушений антимонопольного законодательства в отношении Инспекции государственного строительного надзора Республики Татарстан отсутствуют.
Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд в течении трех месяцев со дня его принятия, в порядке предусмотренном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.