Приложение к Приказу от 22.07.2005 г №№ 127, 03-57, 186 Рекомендация
Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
1.Общие положения
Настоящие Методические рекомендации разработаны в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - Положение), утвержденным Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 06.06.2005 N 250 "Об утверждении Положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан", в целях методического обеспечения подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - Доклады) при формировании проекта бюджета Республики Татарстан на 2006 и последующие годы.
Доклады представляются субъектами бюджетного планирования (СБП) в Министерство экономики и промышленности Республики Татарстан и в Министерство финансов Республики Татарстан в сроки, указанные в Положении. Текст и приложения к Докладам представляются в печатном и электронном видах.
Общий рекомендуемый объем основной части (текста) Доклада определяется из расчета 10 - 15 страниц для каждого СБП. Дополнительные материалы, расчеты и обоснования, а также таблицы по формам в соответствии с приложениями к Положению представляются в виде отдельных приложений, объем которых не ограничивается.
В Докладе должны быть представлены следующие разделы:
1) Цели, задачи и индикаторы оценки деятельности;
2) Расходные обязательства и формирование доходов;
3) Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
4) Распределение расходов по целям, задачам и программам;
5) Результативность бюджетных расходов.
2.Подготовка раздела 1
"Цели, задачи и индикаторы оценки деятельности"
В первом разделе Доклада и приложении 1 к Докладу (все формы приложений к Докладу приведены в Положении) должна быть представлена структура целей и задач по ее достижению, при этом их формулировка должна соответствовать целям и задачам, определение которых задано программой социально-экономического развития республики на очередной пятилетний период. Цели деятельности СБП приводятся в графе 1 таблицы "Цели, задачи и индикаторы оценки результатов деятельности субъекта бюджетного планирования".
Если появилась необходимость в декомпозиции основных целей СБП на подцели, то в Докладе должен быть проведен краткий анализ взаимосвязи между отдельными целями. При определении целей рекомендуется исходить из следующих критериев:
- специфичность (цели должны соответствовать области компетенции СБП);
- измеримость (достижение цели можно проверить, в том числе и прежде всего с помощью индикаторов);
- достижимость (цели должны быть достижимы).
Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:
- специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной цели;
- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;
- указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели;
- описания путей, средств и методов достижения цели.
Для каждой задачи должно быть приведено обоснование ее соответствия определенной цели, если такое обоснование отсутствует в принятых программах, а также сферам деятельности и функциям республиканского органа исполнительной власти - СБП, подведомственных ему организаций, по которым СБП осуществляет бюджетные проектировки.
Задачи приводятся в графе 2 таблицы "Цели, задачи и индикаторы оценки результатов деятельности субъекта бюджетного планирования". Выделение задач должно производиться с учетом необходимости обеспечения подотчетности и ответственности за их реализацию в рамках установленной структуры республиканских органов исполнительной власти и в соответствии с возложенными на них функциями. Следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого СБП.
Сформулированные цели и задачи должны быть измеряемыми. Степень достижения намеченных целей и установленных задач оценивается с помощью индикаторов оценки конечных результатов (далее - индикаторы). В графе 3 таблицы "Цели, задачи и индикаторы оценки результатов деятельности субъекта бюджетного планирования" приводятся наименования индикаторов. Каждая цель, задача может описываться более чем одним индикатором. Перечень основных индикаторов и их значения по каждой функции государственного управления определен Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 04.10.2004 N 436.
При установлении индикаторов в случае декомпозиции целей и задач необходимо учитывать, что по каждому индикатору должно быть установлено пороговое значение или коридор этих значений. Система индикаторов должна информировать вышестоящие органы государственной власти о результатах деятельности СБП и давать оценку степени достижения поставленных перед ним целей.
Цели, задачи, мероприятия и индикаторы имеют серийно-порядковый номер, состоящий из серийно-порядкового кода цели, задачи, ориентированной на достижение цели, порядкового номера мероприятия, индикатора.
Код субъектов бюджетного планирования присваивается из сводного кодификатора. Коды целей и задач определяются субъектами бюджетного планирования. Эти коды включаются в локальный кодификатор, держателем которого является субъект бюджетного планирования, и его ведение обязательно. Сводный кодификатор ведет Министерство экономики и промышленности Республики Татарстан. Состав и структура сводного кодификатора приведены в Приложении.
3.Подготовка раздела 2
"Расходные обязательства и формирование доходов"
Во втором разделе Доклада и приложениях 2 и 3 к Докладу приводятся сведения об объемах исполняемых расходных обязательств и платежей в бюджет Республики Татарстан СБП и приводится анализ изменения их структуры за отчетный, текущий и плановый годы.
В графе 1 таблицы "Оценка исполняемых расходных обязательств" приложения 2 указываются все исполняемые расходные обязательства - бюджет СБП: приводятся нормативные правовые акты, в том числе договоры и соглашения (название, номер, дата принятия или утверждения, номер статьи, пункта, подпункта, абзаца или раздела) и решение, указывающее направление финансирования. В графах 2, 4, 6 приводятся плановые объемы исполняемых расходных обязательств в соответствии с указанными документами, в графах 3 и 5 - фактические объемы данных расходных обязательств за отчетный и текущий год соответственно. В графе 7 указывается один из принятых в республике методов оценки объема затрат на исполнение в плановом году:
- нормативный, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется исходя из норм расхода и характеристики инфраструктуры в пределах уровня государственных гарантий;
- метод индексации расходов, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);
- формульный, при котором объем ассигнований на исполнение обязательства определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов;
- иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки.
Таблицу "Оценка платежей в республиканский бюджет" приложения 3 к Докладу заполняют республиканские органы исполнительной власти - СБП, в ведении которых находятся республиканские государственные унитарные предприятия и (или) государственные учреждения, имеющие право на предоставление платных услуг. В таблице приводятся данные о фактических и планируемых объемах соответствующих видов доходов в бюджет Республики Татарстан, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, часть прибыли республиканских государственных унитарных предприятий и другие виды доходов.
В данном разделе Доклада дается анализ каждого вида доходов в отчетном и плановом периодах: сопоставляются плановые и фактические показатели за первые два года отчетного периода, и в случае значительных расхождений между ними проводится анализ причин указанных расхождений, сопоставляются показатели текущего года и планового периода с показателями отчетного периода, и дается обоснование их изменений.
4.Подготовка раздела 3
"Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность"
В третьем разделе Доклада и приложениях 4, 5 и 6 к Докладу приводятся данные по бюджетным целевым программам и непрограммной деятельности.
В таблице приложения 4 приводятся сводные данные по реализации целей и задач, установленных в действующих и предлагаемых целевых Программах (федеральных, республиканских, ведомственных), охватывающих сферу деятельности СБП. В графе 1 указывается код цели в соответствии с данными таблиц приложения 1 (графа 1), 5 (графа 1). Для реализации установленной цели программа предусматривает выполнение ряда задач, мероприятий и затраты по ним. Эти данные заносятся в графы 3 - 11 таблицы приложения 4. В случае, если такая цель установлена в нескольких программах, значения показателей заносятся поочередно из всех программ, составляя свод данных по достижению указанной цели. С другой стороны, поскольку реальные программы могут обеспечивать достижение нескольких, иногда существенно различающихся целей, одна и та же программа может фигурировать в описании различных задач и целей СБП.
Для оценки реализации программ, степени решения задач, а также информирования вышестоящих органов государственной власти о результатах деятельности СБП устанавливаются индикаторы оценки конечных результатов (графы 12 - 21). Каждая цель, задача, мероприятие могут описываться более чем одним индикатором. Данные по индикаторам оценки результатов в приложении 4 должны соответствовать аналогичным данным приложений 5, 6 и графы 3 приложения 1.
По каждому индикатору приводятся:
- фактические значения за отчетные два года, за 2000 и 2001 годы (в зависимости от периода действия программы, непрограммной деятельности);
- оценка текущего года - плановое значение, скорректированное с учетом фактического выполнения в текущем году;
- планируемые значения, в том числе пороговые значения.
Основными видами индикаторов являются:
- индикаторы, описывающие суть проводимых мероприятий и их существенные количественные и качественные характеристики в сопоставлении с пороговыми значениями;
- индикаторы, характеризующие обеспеченность ресурсами (количество и качество материальных и нематериальных активов, используемых для достижения цели).
Включаемые в систему мониторинга и оценки деятельности индикаторы должны в максимально возможной степени соответствовать следующим требованиям:
- адекватность отражения происходящих социально-экономических изменений: отчетные данные, используемые для формирования индикаторов, должны быть достаточно точными, погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности СБП;
- объективность: индикаторы не должны приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;
- прозрачность: следует избегать излишне сложных индикаторов, определение индикатора должно обеспечивать однозначность его интерпретации как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей;
- экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые индикаторы должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
- сопоставимость: выбор индикатора следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с индикаторами, используемыми для оценки динамики в решении сходных (смежных) задач, а также с индикаторами, используемыми в международной практике;
- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации для формирования индикатора и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и, как правило, не более чем через 2 - 3 месяца после окончания отчетного периода).
Степень достижения запланированных результатов и намеченных целей оценивается на основе сопоставления фактически достигнутых результатов с их плановыми значениями, определяемыми в процессе разработки программы, непрограммной деятельности.
Планируемые (прогнозируемые) целевые значения могут устанавливаться с учетом и на основе:
- значений индикатора за прошлые периоды;
- сложившихся тенденций, факторов и условий, определяющих динамику индикатора;
- индикаторов аналогичных программ;
- индикаторов других республиканских органов исполнительной власти (организаций), являющихся примерами "лучшей практики", в том числе индикаторы частных (коммерческих) организаций;
- международных рейтингов и других индикаторов, применяемых для субъектов Российской Федерации.
В тексте данного раздела дается обоснование планируемых значений индикаторов, по возможности приводится их сопоставление со значениями отчетного периода, текущим и пороговым значениями, а также дается анализ возможности достижения порогового значения исходя из имеющихся ресурсов, сложившихся тенденций, факторов и условий, определяющих динамику индикатора. В случае необходимости даются предложения по принятию регулирующих воздействий и оцениваются связанные с ними затраты.
В приложении 5 приводится краткая характеристика бюджетных целевых программ СБП с указанием по каждой программе ее статуса (федеральная целевая программа, республиканская целевая программа, ведомственная целевая программа), сроков реализации, целей, перечня индикаторов, характеризующих результаты реализации программы (уровень достижения целей), бюджета программы в отчетном и плановом периоде.
В приложении 6 приводятся краткая характеристика непрограммной деятельности в разрезе установленных целей и оценка достижения конечных результатов с использованием индикаторов.
5.Подготовка раздела 4
"Распределение расходов по целям, задачам и программам"
В разделе 4 и приложении 7 к Докладу приводится аналитическое распределение расходов СБП по целям, задачам и бюджетным целевым программам.
В случае, если бюджетная целевая программа предусматривает достижение ряда результатов, которые могут быть отнесены к различным задачам и целям СБП, и в рамках указанной программы невозможно провести однозначное аналитическое (экспертное) распределение объема бюджетных расходов по указанным задачам и целям:
- наименование программы указывается для каждой задачи, решению которой способствует реализация программы;
- при втором и последующих упоминаниях программы к ее названию добавляется слово "повторно";
- сумма расходов по программе отражается во всех строках, в которых упоминается программа (с выделением в общей сумме "повторного счета");
- при определении общей суммы программных расходов объем расходов по программе учитывается один раз.
При определении объема расходов в плановом периоде текущий уровень финансирования корректируется с учетом основных факторов, влияющих в рамках рассматриваемой программы (задачи, цели) на объем потребности в оказании государственных услуг и исполнении установленных правовыми актами Российской Федерации, Республики Татарстан обязательств. К таким факторам относятся изменения в законодательстве, уже принятые меры по повышению эффективности бюджетных расходов и т.д.
На основе выделения указанных факторов приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам и тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде.
6.Подготовка раздела 5
"Результативность бюджетных расходов"
В пятом разделе Доклада производится оценка эффективности деятельности субъекта бюджетного планирования с использованием агрегированных индикаторов, а также оценка бюджетной эффективности деятельности субъекта бюджетного планирования. Оценка производится с использованием Методических рекомендаций по оценке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан.
На основании данных о динамике плановых и фактически достигнутых значений индикаторов (агрегированных индикаторов), а также затрат в разрезе программ, задач (возможно мероприятий) производится оценка результативности деятельности СБП.
Оценка производится по следующим направлениям:
1) степень достижения целей, решения задач, выполнения мероприятий СБП;
2) степень соответствия запланированному уровню затрат;
3) отклонения индикаторов (агрегированных индикаторов) оценки деятельности и затрат на очередной плановый год от плановых значений предыдущих лет и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:
- обоснование ситуаций, когда индикаторы (агрегированные индикаторы) по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам - не выполнены, а также ситуаций, когда индикаторы (агрегированные индикаторы) по целям не выполнены, а по соответствующим им задачам или программам - выполнены;
- обоснование ситуаций, когда недостигнутые плановые значения индикаторов (агрегированных индикаторов) отчетного периода устанавливаются в качестве значений индикаторов (агрегированных индикаторов) планового периода;
- обоснование ситуаций, когда сочетаются значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других;
- обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых индикаторов (агрегированных индикаторов);
4) экономическая эффективность, под которой понимается изменение доходов и расходов бюджетных средств, обусловленное изменением:
- налоговых поступлений от организаций, на результаты деятельности которых влияет реализация бюджетных целевых программ, ведомственных целевых программ, небюджетной деятельности;
- объема социальных выплат из консолидированного бюджета Республики Татарстан за счет снижения затрат на коммунальные услуги населению и бюджетным организациям в связи с ростом реальных доходов населения.
В рамках бюджетного цикла 2005 года оценка расходов производится по направлениям и показателям, по которым имеется информация по предыдущим годам.
По каждому направлению в случае существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей экономической эффективности, а также показателями разных лет должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение. При этом рекомендуется выделять две группы факторов:
- внутренние факторы (на которые СБП мог влиять);
- внешние факторы (на которые СБП не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства).
Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.
В данном разделе Доклада также приводятся предложения (планы) СБП по повышению результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами.