• Главная
• Постановления
• 2014
• Март
• 15
• Постановление КМ РТ от 15.03.2014 г № 154

Постановление КМ РТ от 15.03.2014 г № 154

Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Республике Татарстан на период до 2018 года

ФИНАНСАМИ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА
В целях повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Республике Татарстан на период до 2018 года и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р Кабинет Министров Республики Татарстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1.Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Республике Татарстан на период до 2018 года.
2.Органам исполнительной власти Республики Татарстан руководствоваться положениями Программы, указанной в пункте 1 настоящего Постановления, при реализации государственных программ Республики Татарстан, а также при подготовке проектов законов Республики Татарстан и иных нормативных правовых актов.
3.Предложить органам местного самоуправления разработать муниципальные программы повышения эффективности управления муниципальными финансами с учетом положений Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р, и Программы, указанной в пункте 1 настоящего Постановления.
Премьер-министр
Республики Татарстан
И.Ш.ХАЛИКОВ
ПРОГРАММА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ
(ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) ФИНАНСАМИ
В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА
Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в Республике Татарстан на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р, Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, посланиями Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан, Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Республики Татарстан на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и определяет основные направления деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан, органов местного самоуправления в указанной сфере.
I.Итоги реализации программы
Республики Татарстан по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2013 года
В 2011 - 2013 годах совершенствование системы управления общественными финансами Республики Татарстан осуществлялось в рамках реализации Программы Республики Татарстан по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 01.08.2011 N 617 (далее - Программа по повышению эффективности бюджетных расходов).
В ходе реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов в 2011 - 2013 годах были проведены мероприятия по следующим основным направлениям:
обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов Республики Татарстан;
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
повышение эффективности распределения бюджетных средств;
оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности его обеспечения;
внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности;
развитие информационной системы управления государственными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов государственной власти;
развитие системы государственных закупок;
повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне.
В ходе реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов удалось сократить объем дефицита бюджета Республики Татарстан, который сильно вырос в предыдущие годы под влиянием последствий глобального финансово-экономического кризиса. При бюджетном планировании на очередной трехлетний период параметры бюджета формировались таким образом, чтобы обеспечивалось дальнейшее последовательное снижение дефицита бюджета республики.
Постоянно проводившаяся работа по снижению кредиторской задолженности в Республике Татарстан позволила не создавать не обеспеченной лимитами финансирования кредиторской задолженности, а также повысить эффективность и целесообразность расходов. В результате по бюджету Республики Татарстан отсутствует просроченная кредиторская задолженность, а в марте 2013 года удалось полностью ликвидировать просроченную кредиторскую задолженность по местным бюджетам.
В конце 2012 года в результате длительной проработки с федеральными органами власти был решен вопрос об отсрочке возврата в федеральный бюджет привлеченных бюджетных кредитов. В соответствии с положениями Федерального закона от 3 декабря 2012 года N 247-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" в декабре 2012 года проведена реструктуризация задолженности Республики Татарстан перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам на общую сумму 66,9 млрд рублей. В результате реструктуризации бюджету Республики Татарстан предоставлена отсрочка по возврату в федеральный бюджет основного долга в первые 10 лет, то есть в период с 2013 по 2022 год, с погашением в последующие 10 лет (с 2023 по 2032 год) реструктурированной задолженности ежегодно равными долями.
В 2011 - 2013 годах были приняты законы Республики Татарстан, направленные на оптимизацию перечня налоговых льгот. В частности, с 1 января 2012 года отменены льготы по налогу на имущество организаций для бюджетных, автономных, казенных учреждений, государственных органов и органов местного самоуправления, а также по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и местного значения (Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 57-ЗРТ "О внесении изменений в статьи 3 и 5 Закона Республики Татарстан "О налоге на имущество организаций"); признана утратившей силу льгота по налогу на прибыль для организаций, осуществляющих транспортировку нефти по трубопроводам (Закон Республики Татарстан от 10 ноября 2011 года N 79-ЗРТ "О признании утратившим силу пункта 2 статьи 1 Закона Республики Татарстан "Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль для отдельных категорий налогоплательщиков"). В 2012 году принят закон Республики Татарстан, направленный на сужение возможности применения льготы по налогу на прибыль организаций в отношении организаций, осуществляющих деятельность в области обрабатывающих производств (Закон Республики Татарстан от 29 ноября 2012 года N 79-ЗРТ "О внесении изменения в статью 1 Закона Республики Татарстан "Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков").
Проводилась работа в целях развития собственной доходной базы бюджета республики и местных бюджетов, в том числе в рамках деятельности Межведомственной комиссии по обеспечению роста собственных доходов консолидированного бюджета Республики Татарстан.
В соответствии с Программой по повышению эффективности бюджетных расходов консолидированный бюджет Республики Татарстан в основном состоит из программных расходов: 75 процентов расходов бюджета на 2013 год при бюджетном планировании были сформированы в рамках программ. В целях постепенного перехода к программному бюджету в 2012 году Кабинетом Министров Республики Татарстан утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Татарстан и сам перечень государственных программ (Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31.12.2012 N 1199). На основании указанного перечня Министерством финансов Республики Татарстан подготовлен проект экспериментального программного бюджета на 2013 год.
За годы реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов была проделана работа по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Республика Татарстан стала пилотным регионом, в котором раньше других субъектов Российской Федерации были внедрены новые условия функционирования государственных и муниципальных учреждений. В результате проведения значительной работы все бюджетные учреждения стали работать в новом статусе на основе государственных (муниципальных) заданий.
Продолжалось внедрение нормативного финансирования в учреждениях социально-культурной сферы. Вся социальная сфера к настоящему времени финансируется на основании республиканских и муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих нормативы финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений.
За время реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов значительно увеличилось количество государственных услуг, предоставляемых в электронном виде.
В целях оптимизации бюджетных средств было проведено сокращение численности работников государственных органов (в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан от 7 сентября 2010 года N УП-594 "Об оптимизации в 2011 - 2013 годах численности работников государственных органов Республики Татарстан"). По результатам трех этапов, которые полностью завершились к 1 апреля 2013 года, сокращена штатная численность работников органов исполнительной власти на 20 процентов (1098 единиц). Одновременно аналогичный процесс оптимизации численности работников органов местного самоуправления проведен муниципальными районами и городскими округами республики, в результате сокращены 1367 штатных единиц. При этом в целях повышения эффективности деятельности государственных органов 50 процентов высвободившихся бюджетных ассигнований, полученных при сокращении численности работников, направлены на материальное стимулирование. Финансовый результат от проведенных мероприятий по сокращению численности работников органов государственной власти и местного самоуправления составил в сумме 235,5 млн рублей. В целях оптимизации текущих расходов на содержание исполнительных органов государственной власти установлены нормативы расходов.
С 2011 года в Республике Татарстан функционирует автоматизированная информационная система планирования и санкционирования заказов "Электронный магазин". К ней подключены республиканские и муниципальные уполномоченные органы, государственные заказчики, финансовые и казначейские органы. В системе автоматизирован процесс проведения закупок от формирования заявок в электронном виде, их сбора и анализа уполномоченными органами, последующего санкционирования всех планируемых закупок со стороны органов республиканского казначейства до полной интеграции с федеральным сайтом для размещения заказов. Автоматизированный процесс позволяет не заключать договоры и государственные контракты при отсутствии средств на их оплату и тем самым не создавать несанкционированную кредиторскую задолженность, а также исключать из текущего финансирования все расходы, не имеющие подтверждения их эффективности.
Продолжалось взаимодействие с органами местного самоуправления, направленное на повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне. Одно из мероприятий - ежеквартальный мониторинг качества управления муниципальными финансами. Органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан были утверждены и реализовывались муниципальные программы по повышению эффективности бюджетных расходов.
В продолжение работы, проводившейся в рамках Программы Республики Татарстан по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, в республике с 2013 года реализуется План мероприятий по оздоровлению государственных финансов Республики Татарстан (утвержден Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31.12.2012 N 1194).
В целом задачи Программы по повышению эффективности бюджетных расходов решены, что обеспечивает преемственность развития системы управления общественными финансами и создает основу для разработки новой программы в данной сфере.
II.Цель, задачи и условия реализации программы
С учетом новых задач и приоритетов в сфере управления общественными финансами, установленных на федеральном уровне, сформулированные на период до 2018 года стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.
Необходимость разработки, цель и задачи Программы
Эффективное управление общественными финансами является основой стабильного социально-экономического развития Республики Татарстан. Устойчивые общественные финансы вносят существенный вклад в решение стратегических задач в сфере экономики и социальной сферы. Этой ролью общественных финансов и обусловлена необходимость разработки настоящей Программы. Цель Программы - обеспечение устойчивости финансовой системы Республики Татарстан как основы ее динамичного социально-экономического развития.
В качестве целевых показателей настоящей Программы определены:
величина государственного долга в объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета республики;
дефицит бюджета;
обеспеченность в полном объеме расходных полномочий муниципальных образований в рамках государственных социальных гарантий доходами местных бюджетов с учетом всех видов трансфертов;
наличие в составе бюджета Республики Татарстан бюджета развития и его ежегодный рост.
В Республике Татарстан в целом сформирована полноконтурная система управления общественными финансами. Вместе с тем стратегия развития Республики Татарстан и Послание Президента Республики Татарстан Государственному Совету на предстоящий период поставили стратегические задачи, решение которых позволит обеспечить социально-экономическое развитие республики темпами, необходимыми и достаточными для обеспечения нормативных параметров качества жизни населения.
В этой связи необходимо отметить наличие нерешенных на сегодня проблем в сфере устойчивого развития финансовой системы. К таким проблемам можно отнести следующие:
в условиях отсутствия регламента синхронизации программирования социально-экономического развития России и ее регионов нередко уже разработанные и реализуемые региональные программы вступают в противоречие, порой даже по целеполаганию, с федеральными программами. Аналогичные проблемы в республике существуют и при разработке программ и проектов на уровне муниципальных образований;
в консолидированном бюджете республики и в структуре местных бюджетов отсутствует раздел "бюджет развития";
региональные и муниципальные программы не представляют единого комплекса программ и проектов, взаимосвязанных по срокам, целям, задачам, результатам;
требует развития и дальнейшей регламентации процесс оценки эффективности реализуемых программ и проектов;
постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан принято решение о разработке регламента оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов, однако в контур этого процесса не включены программы и инвестиционные проекты, затрагивающие интересы не только нескольких муниципальных образований, но и значительного числа населения (в частности, инвестиционные программы в сфере жилищно-коммунального хозяйства);
не применяется механизм внешнего финансового управления в муниципальных образованиях, демонстрирующих снижение бюджетной обеспеченности и низкую эффективность системы муниципального управления;
не переведены на нормативные принципы формирования бюджета нетиповые учреждения (государственные и муниципальные);
требуют развития и скоординированности процесс программирования и бюджетный процесс;
не завершен процесс оптимизации бюджетных учреждений, их функционала и численности работающих;
рост средней заработной платы по республике более высокими темпами, чем в ряде регионов, обусловливает рост бюджетных расходов на выполнение Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, касающихся повышения заработной платы работников бюджетной сферы;
не завершена работа по инвентаризации мер адресной социальной поддержки и других преференций отдельным категориям граждан, а также хозяйствующим субъектам.
Сформулированные проблемы в значительной степени обусловлены как вновь появляющимися задачами в сфере социально-экономического развития республики, так и институциональными факторами, сформулированными в долгосрочной стратегии развития республики.
Для достижения сформулированной цели с учетом перечисленных проблем требуется решение следующих задач:
реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
обеспечить повышение качества финансового менеджмента в системах государственного и муниципального управления;
завершить разработку нормативной правовой базы, регулирующей систему отношений субъектов в сфере управления общественными финансами;
повысить эффективность интеграции процессов социально-экономического программирования на республиканском и муниципальном уровнях с бюджетным процессом на всех его этапах.
Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках реализации соответствующих государственных программ Республики Татарстан.
Обеспечение долгосрочной устойчивости
и сбалансированности бюджета
Обеспечение сбалансированности бюджета Республики Татарстан в долгосрочном периоде является одной из основных задач бюджетной политики республики. В настоящей Программе под сбалансированностью понимается соответствие расходных обязательств доходам бюджета. Основным критерием оценки сбалансированности бюджета является его устойчивость, то есть способность выполнять поставленные Программой социально-экономического развития республики задачи в условиях возможных негативных процессов в экономической системе страны или республики.
Для повышения устойчивости бюджета федеральным и республиканским законодательствами предусмотрен ряд ограничений (условий). Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации введены ограничения на размер дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 92.1), а также на размер государственного (муниципального) долга (статья 107) и объем расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга (статья 111). В Бюджетном кодексе Республики Татарстан аналогичные ограничения установлены статьями 24, 31 и 33. Субъекты Российской Федерации могут вводить дополнительные ограничения на проведение политики государственных (муниципальных) заимствований.
Одной из отличительных особенностей бюджета Республики Татарстан является нормативный принцип его формирования, что позволяет установить уровень государственных социальных гарантий. Этот уровень относится к категории так называемого неснижаемого объема расходной части бюджета, и в этой ситуации основным предметом регулирования становится переменная часть бюджета, которая и является бюджетом развития.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная роль в процессе формирования и использования эффективной системы прогнозирования и противодействия рискам для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы остается за федеральными органами исполнительной власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики.
Субъектам Российской Федерации, в том числе Республике Татарстан, при этом необходимо выстраивать свою бюджетную политику в соответствии с основными направлениями и ориентирами, устанавливаемыми на федеральном уровне в качестве приоритетных.
Переход к формированию бюджета Республики Татарстан на основе государственных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации ресурсов на важнейших направлениях деятельности.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Татарстан необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.
1) Разработка и реализация бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Бюджетная стратегия Республики Татарстан (далее - Бюджетная стратегия) будет представлять собой документ, включающий долгосрочный (на срок 12 лет и более) прогноз основных параметров бюджета Республики Татарстан, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Республики Татарстан с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Республики Татарстан в долгосрочном периоде.
Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров и условий социально-экономического развития Республики Татарстан в долгосрочном периоде, сформулированных в стратегических документах, решениях Президента Республики Татарстан и Кабинета Министров Республики Татарстан, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Республики Татарстан и повышении эффективности бюджетных расходов.
При разработке Бюджетной стратегии необходимо исходить из следующих принципов:
определение Кабинетом Министров Республики Татарстан базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан, принятого для целей бюджетного планирования и прогнозирования (при наличии других вариантов), с учетом основных параметров долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации;
постепенное снижение дефицита бюджета Республики Татарстан;
сохранение объема государственного долга Республики Татарстан на безопасном уровне;
полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);
формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств с учетом их эффективности и возможных сроков и механизмов реализации в пределах имеющихся ресурсов;
обеспечение взаимного соответствия базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан и прогноза структуры расходов бюджета Республики Татарстан;
обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, включая наличие критериев для их перераспределения либо сокращения в соответствии с новыми задачами при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;
создание системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, оценку рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, возможности управления рисками, а также комплекс мер по минимизации рисков и преодолению их последствий.
В соответствии с подходами, определенными на федеральном уровне по вопросу разработки бюджетных стратегий на всех уровнях бюджетной системы, с 2015 года планируется включать Бюджетную стратегию Республики Татарстан в состав документов бюджетного планирования с определением в Бюджетном кодексе Республики Татарстан ее основного содержания, а также в состав документов, вносимых в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с проектом закона Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан. Планируется установление полномочий Кабинета Министров Республики Татарстан по определению порядка разработки и ведения указанной стратегии.
Необходимым условием для разработки Бюджетной стратегии является разработка и утверждение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан на соответствующий период (с определением его содержания, а также порядка разработки и корректировки).
2) Постепенное снижение дефицита бюджета Республики Татарстан.
В последние годы бюджет Республики Татарстан является дефицитным, что в основном было обусловлено последствиями глобального финансово-экономического кризиса. Кроме того, негативное влияние на величину бюджетного дефицита оказывает принятие федеральными органами в течение финансового года решений по изменению системы оплаты труда работников бюджетной сферы, изменению минимального размера оплаты труда, отдельных мер социальной защиты и других выплат из бюджета без соответствующей компенсации из федерального бюджета. С 2013 года значительное увеличение дефицита бюджета Республики Татарстан обусловлено преимущественно резким увеличением расходной части бюджета в связи с необходимостью реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, повлекших возникновение новых расходных обязательств.
Наличие дефицита бюджета требует источников его покрытия. До 2013 года источниками погашения дефицита бюджета Республики Татарстан преимущественно являлись бюджетные кредиты, привлеченные из федерального бюджета на возмездной основе. После проведения в 2012 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. N 1325 "О дополнительных условиях и порядке проведения реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам" реструктуризации задолженности Республики Татарстан перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам дальнейшее привлечение заемных средств на покрытие дефицита бюджета стало практически невозможным (за исключением целевых бюджетных кредитов из федерального бюджета).
В этих условиях для снижения бюджетного дефицита планируется проведение мероприятий в части повышения доходов бюджета путем погашения недоимки, повышения качества администрирования доходов, проведения работы с организациями-налогоплательщиками. В части расходов предполагается продолжить работу по экономии бюджетных расходов и оптимизации сети учреждений, в том числе за счет реорганизации неэффективных учреждений и организаций.
3) Поддержание безопасных уровня и структуры государственного долга Республики Татарстан.
Предельные объемы государственного долга Республики Татарстан, в том числе отдельно по прямым обязательствам и по государственным гарантиям, на период до 2038 года установлены распоряжением Кабинета Министров Республики Татарстан от 14.01.2013 N 10-р, которым также утвержден План мероприятий по сокращению государственного долга Республики Татарстан.
С учетом указанных обязательств по снижению объема государственного долга Республики Татарстан, принятых республикой в рамках выполнения условий проведенной реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам, первоочередными задачами в области управления государственным долгом являются:
полное и своевременное исполнение всех обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга Республики Татарстан;
отказ от привлечения коммерческих заимствований и ограничительная политика в отношении предоставления государственных гарантий Республики Татарстан;
недопущение необоснованного увеличения долговой нагрузки на бюджет Республики Татарстан.
В качестве дальнейшей меры по обеспечению сбалансированного подхода при управлении государственным долгом Республики Татарстан планируется закрепить в Бюджетном кодексе Республики Татарстан требование о разработке основных направлений долговой политики Республики Татарстан на период не менее трех лет, а также о представлении этого документа в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с проектом бюджета Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период. Необходимо установить требования к содержанию этого документа, в том числе о соответствии основным показателям проекта бюджета Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период.
Стратегической мерой, способствующей проведению ответственной бюджетной политики и оптимизации долговой нагрузки на бюджет Республики Татарстан, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения долгосрочной бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Обеспечение устойчивости и
сбалансированности местных бюджетов
В целях обеспечения устойчивости местных бюджетов необходимо создать эффективную систему предупреждения и ликвидации негативных последствий угроз несбалансированности бюджетов муниципальных образований на территории Республики Татарстан. Для этого будет продолжено проведение мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
В случае приближения к критическим значениям неплатежеспособности органам местного самоуправления необходимо разрабатывать планы восстановления платежеспособности.
По аналогии с планируемым на федеральном уровне законодательным закреплением дополнительных обязательств публично-правовых образований с критическими значениями неплатежеспособности планируется установить обязанность муниципальных образований, достигших критических значений задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, заключать с Министерством финансов Республики Татарстан соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования на срок до 3 - 5 лет.
Одновременно предполагается расширить меры ответственности органов местного самоуправления за нарушение условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования и плана восстановления платежеспособности муниципального образования путем приостановления (сокращения) предоставления соответствующему местному бюджету межбюджетных трансфертов.
Кроме того, в целях усиления персональной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за проведение неэффективной бюджетной и долговой политики возможно установление нормы о том, что если реализуемые органами местного самоуправления меры оздоровления муниципального бюджета не дают результата, то это может послужить основанием для отстранения главы муниципального образования от должности в связи с утратой доверия (в случае закрепления соответствующих норм в законодательстве Российской Федерации).
Расширение горизонтов бюджетного планирования на местном уровне будет реализовано за счет разработки и реализации долгосрочных бюджетных стратегий муниципальных образований на срок не менее 6 лет в случае принятия соответствующих решений представительными органами муниципальных образований.
В целом в муниципальных образованиях на территории Республики Татарстан должно быть обеспечено высокое качество управления бюджетным процессом с использованием в первую очередь передовых программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов.
Исполнение данных мероприятий будет обеспечено, в том числе, в рамках реализации муниципальных программ повышения эффективности управления муниципальными финансами.
Развитие государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство является перспективным механизмом решения задач повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного и муниципального сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.
В соответствии с мировой практикой к объектам государственно-частного партнерства относится имущество, входящее в состав общественной (транспортной, инженерной или социальной) инфраструктуры. Ввиду ограниченности бюджетных ресурсов у государственных и муниципальных органов часто отсутствует возможность осуществить финансирование строительства или реконструкции необходимой общественной инфраструктуры за счет бюджетных средств.
Наиболее эффективным решением этой задачи является привлечение средств частных инвесторов и передача им в управление или в собственность на определенный срок созданных или реконструируемых ими объектов общественной инфраструктуры. При этом очевидно, что частный инвестор будет осуществлять строительство, реконструкцию и эксплуатацию объекта только в случае, если за определенный срок обеспечит возврат вложенных средств и получит прибыль. Так как объекты инфраструктуры - это капиталоемкие объекты, то прибыльными проекты государственно-частного партнерства становятся только в условиях долгосрочной реализации, поэтому договоры государственно-частного партнерства заключаются обычно на срок 7 - 10 и более лет.
В настоящее время в Республике Татарстан принят и действует Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 50-ЗРТ "О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан". Принято Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 28.03.2012 N 244 "Об утверждении Порядка формирования и ведения Реестра соглашений о государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан".
Государственно-частное партнерство в Республике Татарстан реализуется путем сотрудничества Республики Татарстан и частных партнеров по реализации социально значимых инфраструктурных, инновационных, инвестиционных и иных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе с участием муниципальных образований.
В соответствии со статьей 6 Закона Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 50-ЗРТ "О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан" участие Республики Татарстан в государственно-частном партнерстве осуществляется в финансовой, имущественной формах, в форме информационной поддержки и иных формах, не противоречащих законодательству.
В 2011 году Указом Президента Республики Татарстан от 1 июня 2011 года N УП-298 создано Агентство инвестиционного развития Республики Татарстан, в функции которого входят управление развитием инвестиционной деятельности в сфере государственно-частного партнерства и частных инвестиций, сопровождение и реализация инвестиционных проектов в режиме "одного окна".
На сегодняшний день в Республике Татарстан насчитывается порядка 50 проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, в различных сферах экономики: энергетика, промышленность, проекты комплексного развития территории, нефтепереработка и нефтегазохимия, транспорт, здравоохранение, культура, образование и наука.
При этом в России законодательно оформлена фактически только одна форма государственно-частного партнерства - концессионные соглашения (Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях").
В Республике Татарстан реализуется ряд проектов на основании концессионных соглашений. Наиболее успешный пример - реализуемый с 2011 года совместно с российско-финской медицинской компанией "Ава-Петер" проект развития Центра планирования семьи в г. Казани. Концессионеру передано помещение общей площадью около 700 кв. метров. Концессионное соглашение заключено по результатам конкурса сроком на 10 лет. Концессионером проведена реконструкция помещений Центра и оснащение его современным оборудованием. Общий объем инвестиционных вложений компании в проект составил 40 млн рублей. Проект стал первым в России концессионным соглашением, заключенным в области здравоохранения, инициированным и внедренным Министерством здравоохранения Республики Татарстан и Министерством земельных и имущественных отношений Республики Татарстан.
В 2012 году Министерством земельных и имущественных отношений Республики Татарстан проведен конкурс по передаче в концессию неиспользуемых более 10 лет нежилых помещений общей площадью порядка 2 400 кв. метров для организации центра амбулаторного гемодиализа. По результатам конкурса концессионное соглашение заключено с ООО "Клиника современной медицины HD" сроком на 7 лет. Инвестором проведена реконструкция с заменой инженерных сетей и систем жизнеобеспечения, полное оснащение центра оборудованием, обучен медицинский и инженерно-технический персонал. Объем инвестиций составил порядка 120 млн рублей.
В 2013 году Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан заключило концессионное соглашение с ООО "Медицинское объединение "Спасение", предусматривающее организацию поликлиники и оказание широкого спектра услуг населению Приволжского и Вахитовского районов г. Казани численностью не менее 18 тыс. человек. Инвестором проводится реконструкция и оснащение оборудованием переданного помещения общей площадью 700 кв. метров. Размер инвестиций составит не менее 15 млн рублей. Услуги будут оказываться в рамках программы госгарантий оказания бесплатной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования.
В республике с 2005 года ведется реализация инвестиционного проекта "Строительство платной автомагистрали "Шали (М-7) - Бавлы (М-5)" в развитие нового маршрута федеральной автомобильной дороги "Казань - Оренбург". Проект ориентирован на создание нового транспортного маршрута, имеющего общегосударственное значение. Формирование сети современных скоростных автомобильных магистралей на основных направлениях автотранспортных потоков в составе транспортного маршрута "Санкт-Петербург - Вологда - Йошкар-Ола - Казань - Оренбург - граница Республики Казахстан". Протяженность платной автомагистрали по территории Республики Татарстан составляет 294 километра. Стоимость строительства составляет ориентировочно 100 млрд рублей.
Одной из лучших практик реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства является создание в 2005 году на территории Елабужского муниципального района Республики Татарстан Особой экономической зоны промышленно-производственного типа "Алабуга". На ее территории для инвесторов созданы подготовленные участки со всей необходимой инфраструктурой. К границам участков резидентов подводятся электричество, газ, тепло и другие инженерные коммуникации. Инженерные сети проходят по магистральным линиям внутриплощадочных автомобильных дорог. Строительство объектов инфраструктуры осуществляется за счет государственных инвестиций. На создание объектов инфраструктуры направлено более 20 млрд рублей.
На сегодняшний день в муниципальных образованиях Республики Татарстан насчитывается порядка 360 объектов инфраструктуры, создание (реконструкция) которых требует финансирования в объеме 74 млрд рублей. На принципах государственно-частного партнерства возможна реализация:
175 объектов коммунальной инфраструктуры (объекты водоснабжения и водоотведения, полигоны ТБО, очистные сооружения, уличное освещение, объекты тепло- и газоснабжения);
107 объектов социальной инфраструктуры (объекты образования, здравоохранения, культуры, благоустройства, социальной защиты, спорта и туризма);
75 объектов транспортной инфраструктуры (дороги, общественный транспорт, паркинги, железнодорожные подъезды и речные вокзалы);
4 объекта промышленной инфраструктуры (инфраструктура технопарков и промышленных площадок).
В последнее время государственные и муниципальные органы и частные инвесторы все активнее выражают заинтересованность в реализации инфраструктурных проектов на основании соглашений о государственно-частном партнерстве.
Вместе с тем Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 50-ЗРТ "О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан" является рамочным документом, который устанавливает возможность взаимовыгодного сотрудничества государства и частных инвесторов, но не регламентирует конкретные формы этого сотрудничества.
Поэтому в связи с отсутствием законодательства, определяющего формы и механизмы использования соглашений о государственно-частном партнерстве, наиболее оптимальным решением для создания условий привлечения частных инвестиций в развитие государственной и муниципальной инфраструктуры является формирование республиканской программы развития государственно-частного партнерства.
В программе должны быть отражены:
типовое соглашение о государственно-частном партнерстве;
механизм заключения и финансирования многолетних (не менее 7 лет) контрактов о государственно-частном партнерстве;
механизм передачи имущества от публичного партнера частному партнеру, в том числе в рамках создания и использования новых объектов собственности;
механизм передачи исполнения контракта третьему лицу;
механизм проведения конкурсных процедур по отбору частного партнера;
механизм индексации цены контракта;
система гарантий исполнения обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве.
В программу также должен быть включен перечень приоритетных объектов как на республиканском, так и на муниципальном уровнях, создание (реконструкцию) которых предполагается осуществить на основе соглашений о государственно-частном партнерстве. При этом в программе должны быть зафиксированы объемы финансирования приоритетных проектов государственно-частного партнерства из средств республиканского и муниципального бюджетов в процентном отношении к частным инвестициям и сформирован четкий перечень обязательств государства и муниципалитетов в рамках реализации тех или иных проектов.
Законодательная база функционирования механизмов государственно-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового аудита.
При реализации инвестиционных проектов могут предусматриваться меры государственной поддержки и взаимодействия государства и частных инвесторов:
1) предоставление бюджетных субсидий в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов;
2) льготное (в т.ч. бесплатное) подключение объектов инженерной инфраструктуры, необходимых для реализации инвестиционного проекта, к соответствующим сетям;
3) ускорение процедуры получения разрешительной документации при строительстве инвесторами объектов недвижимости;
4) предоставление налоговых льгот в соответствии с региональным законодательством об инвестиционной деятельности;
5) предоставление инвестиционного налогового кредита в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
6) заключение договора аренды государственного имущества;
7) заключение энергосервисного контракта в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
8) участие государственных унитарных предприятий и государственных учреждений в хозяйственном обществе, создаваемом для реализации проекта.
III.Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления
Внедрение программного бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов, корректировку бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, внедрение новых форм и видов государственного и муниципального финансового контроля.
Необходимо отказаться от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и перейти к системной оценке влияния бюджетных расходов на достижение целей государственных (муниципальных) программ.
В результате государственные (муниципальные) программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого связываются стратегическое и бюджетное планирование.
В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе программный бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность программного бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.
Развитие государственных (муниципальных) программ
как основного инструмента повышения эффективности
бюджетных расходов
Программно-целевой метод финансирования государственных и муниципальных бюджетных расходов является одним из инфраструктурных институтов государственного управления. В соответствии с программно-целевыми принципами формирование бюджета происходит на основе взаимообусловленности и взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, направляемыми на программную деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных перед ними целей в виде государственного задания на управление, принимаемого для них нормативными актами Кабинета Министров Республики Татарстан.
Базовым принципом программно-целевого метода финансирования, применяемым в республике, служит планирование от конечных целей к мероприятиям, обеспечивающим достижение поставленных целей. Важно, чтобы этот принцип реализовывался во все периоды времени на всех уровнях управления, инфраструктуры, внедрения инноваций и т.п. Реализация программно-целевого подхода осуществляется посредством государственной (муниципальной) программы как комплекса операций (мероприятий), связанных технологически, ресурсно и организационно и обеспечивающих достижение поставленной цели.
Применяемая сегодня в республике программно-целевая концепция финансирования построена на системном подходе, который включает в себя:
группировку расходов, связанных с достижением конкретного результата, в одну государственную программу вне зависимости от количества исполнителей мероприятий программы;
разработку измеримых индикаторов достижения результатов и оценку их выполнения с целью оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
Программный подход к реализации государственной политики позволяет повысить эффективность управленческих решений, принимаемых в целях социально-экономического развития Республики Татарстан (муниципального образования).
Государственные (муниципальные) программы являются основными инструментами финансового планирования, процесса, отвечающего за определение целей с учетом возможности их достижения в соответствии с объемами финансовых ресурсов, контролирующего изменение структуры доходов и расходов.
Переход к программному бюджету требует повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов и их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, а также увеличения доли охвата планируемыми программными мероприятиями бюджетных средств.
В Республике Татарстан активное внедрение в бюджетный процесс программно-целевых методов бюджетирования, которые ранее использовались преимущественно в аналитических целях, началось с 2008 года. Мероприятия по созданию правовых основ новых инструментов и программно-целевых механизмов бюджетирования были заложены в Программе реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 2007 - 2009 годы, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 29.11.2007 N 666 "О Программе реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 2007 - 2009 годы".
В 2008 году доля программных расходов бюджета Республики Татарстан составила 30 процентов от общего объема расходов бюджета республики, в 2009 году - 50 процентов, в 2010 году - 75 процентов, в 2011 году - 77 процентов, в 2012 году - 79 процентов, в 2013 году - 80 процентов.
В 2012 - 2013 годах на региональном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Республики Татарстан.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов и перехода к формированию бюджета Республики Татарстан на основе программно-целевого принципа, обеспечения более тесной взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, повышения эффективности деятельности органов государственной власти Республики Татарстан принято Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31.12.2012 N 1199 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Татарстан и перечня государственных программ Республики Татарстан".
В 2013 году в рамках реализации указанного Постановления министерствами, ведомствами и комитетами Республики Татарстан была завершена разработка 24 государственных программ Республики Татарстан, в состав которых вошли все ранее действовавшие и вновь разрабатываемые долгосрочные и ведомственные целевые программы.
При разработке государственных программ Республики Татарстан были учтены основные цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации и Республики Татарстан, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан, направления реализации государственных программ Российской Федерации, а также индикаторы, направленные на оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596-606, от 21 августа 2012 г. N 1199, а также распоряжениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 2096-р и от 15 марта 2013 г. N 354-р.
Законом Республики Татарстан от 16 октября 2013 года N 79-ЗРТ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Республики Татарстан и отдельные законодательные акты Республики Татарстан" введена в действие новая редакция статьи 55 Бюджетного кодекса Республики Татарстан, устанавливающая правовые основания для формирования государственных программ Республики Татарстан. Для реализации его положений бюджет Республики Татарстан на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов частично сформирован на основе государственных программ.
В настоящее время, несмотря на сложившуюся практику формирования основной части расходов бюджета Республики Татарстан в рамках государственных программ, существуют и отдельные проблемы. Так, Министерством финансов Российской Федерации доля программных расходов Республики Татарстан рассматривается в рамках консолидированного бюджета, тогда как работа по формированию муниципальных программ ведется недостаточными темпами.
Кроме того, отдельные расходы бюджета в силу своей специфики не могут быть включены в программную структуру. Это расходы на содержание отдельных государственных органов, органов судебной системы, а также ряд централизованных расходов бюджета, имеющих целевое назначение.
Практика формирования государственных программ Республики Татарстан и муниципальных программ выявила наличие следующих проблем и ограничений.
1) Отсутствие правовой основы системной организации процесса стратегического планирования. Государственные программы Республики Татарстан разрабатываются в условиях, когда еще только формируются единые подходы к организации процесса стратегического планирования, предполагающие, в том числе, определение состава документов стратегического планирования как на федеральном, так и на региональном уровнях, четкое определение последовательности их разработки и взаимосвязи на каждом уровне управления, а также финансового обеспечения их реализации.
Представляется целесообразным определение всех направлений реализации государственной (муниципальной) политики осуществлять только в рамках соответствующих государственных (муниципальных) программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования, в то время как иные документы стратегического планирования должны определять основные направления реализации такой политики, а также устанавливать требования к государственным (муниципальным) программам.
2) Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Разработка и утверждение государственных программ Республики Татарстан и муниципальных программ осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ устанавливаются, как правило, на более длительную перспективу.
В этой связи разработка Бюджетной стратегии Республики Татарстан на период до 2030 года, определяющей предельные расходы бюджета Республики Татарстан на реализацию государственных программ Республики Татарстан на основе прогноза основных бюджетных параметров, является одной из актуальных задач Правительства Республики Татарстан по переходу к долгосрочному бюджетному планированию.
Разработка долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии Республики Татарстан затруднена во многом из-за методологической зависимости от решений, принимаемых на федеральном уровне, связанной, в том числе, с отсутствием рекомендаций по разработке таких документов.
Наряду с общими ограничениями, препятствующими масштабному внедрению государственных (муниципальных) программ на всех уровнях государственного управления, существует ряд специфических ограничений, характерных исключительно для регионального уровня:
ряд государственных программ Республики Татарстан утвержден в двух вариантах финансового обеспечения их реализации: "базовом" и дополнительном, предусматривающем существенное увеличение бюджетных ассигнований по сравнению с "базовым" вариантом, при этом цели и задачи государственных программ, а также целевые показатели (индикаторы) определены исходя из реализации дополнительного варианта;
не определены механизмы управления рисками государственных программ Республики Татарстан;
не в полной мере оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, в том числе в части предоставления налоговых льгот и преференций, государственных гарантий;
отсутствует опыт формирования планов нормативного правового регулирования, оценки существующих и предполагаемых к введению мер государственного регулирования, полной оценки ресурсов, используемых в сфере государственных программ Республики Татарстан.
Решение проблем и снятие сложившихся ограничений на всех уровнях управления предполагается осуществить путем реализации следующих задач:
1) Интеграция в среднесрочной перспективе государственных (муниципальных) программ в единую систему стратегического планирования.
Ключевой предпосылкой для этого может стать установление предельных объемов ("потолков") расходов по каждой государственной (муниципальной) программе на весь срок ее реализации. При установлении предельных объемов ("потолков") расходов по государственным (муниципальным) программам необходимо учитывать как параметры прогноза социально-экономического развития, изменение потребностей в объемах государственных и муниципальных услуг, так и обеспечение достижения стратегических целей развития Республики Татарстан, в том числе достижение целевых значений показателей, установленных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
"Потолки" расходов вне зависимости от статуса утвердившего их документа не предопределяют объем и структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований бюджета на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, отражающая приоритеты государственной политики в соответствующих сферах.
В то же время, несмотря на аналитический характер, "потолки" расходов позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, создать стимулы для ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.
При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим государственным (муниципальным) программам должен определяться в рамках объективных возможностей соответствующего бюджета с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов по итогам реализации государственных (муниципальных) программ. Государственные (муниципальные) программы призваны стать механизмом для принятия решений о распределении принимаемых бюджетных обязательств и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом достигнутых и ожидаемых результатов в соответствующей сфере деятельности.
2) В целях повышения финансовой самостоятельности ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ представляется оправданным расширение их прав в распределении общего (доведенного) объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям и соисполнителям, участникам государственных (муниципальных) программ. Фактически ответственные исполнители должны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между мероприятиями (соисполнителями, участниками), возможно, с определенными ограничениями.
Для реализации данного направления необходимо закрепить полномочия ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ в рамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта закона (решения) о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета с внесением в случае необходимости изменений в соответствующие нормативные правовые акты.
Развитие системы государственного и муниципального
финансового контроля
В условиях перехода к программному бюджету происходит трансформация задач органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.
Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего государственного (муниципального) контроля при этом должен стать аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению. Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий государственных (муниципальных) программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах деятельности общества.
Важнейшей новацией в сфере государственного и муниципального финансового контроля, произошедшей в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", является определение сферы государственного (муниципального) финансового контроля, введение понятий "внешнего" и "внутреннего" государственного (муниципального) финансового контроля.
Кроме того, Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" к контролю законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы также отнесены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд.
При организации указанной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля необходимо определять приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие финансовых нарушений, а также обеспечивать координацию планов контрольной деятельности данных органов.
На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере, который включает:
обследование систем внутреннего финансового контроля и аудита всех главных администраторов бюджетных средств;
анализ сведений о планировании и результатах контрольных мероприятий других уполномоченных органов (контрольно-счетные органы, органы финансового контроля, главные распорядители бюджетных средств, а также правоохранительные органы);
анализ данных о закупках.
Переход к программному бюджету требует усиления контроля за разработкой и выполнением государственных (муниципальных) программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта закона Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан, но и на всем их "жизненном цикле" - при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке результативности государственных (муниципальных) программ.
В процессе реализации государственных (муниципальных) программ органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля обладают широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения государственных (муниципальных) программ на всем их "жизненном цикле". При их формировании органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля вправе проводить экспертизу проектов программ, а в ходе реализации программ они будут осуществлять аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности государственных (муниципальных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.
Наряду с установленными бюджетным законодательством бюджетными полномочиями по контролю Государственный Совет Республики Татарстан и советы муниципальных образований в процессе рассмотрения и утверждения бюджетов будут обладать полномочиями по проведению комплексного анализа государственных (муниципальных) программ с учетом представленных заключений Счетной палаты Республики Татарстан и контрольно-счетных органов муниципальных образований по результатам экспертизы проектов государственных (муниципальных) программ, аудита эффективности, полной и достоверной отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ.
В свою очередь, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности.
В целом данные меры должны способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга государственных (муниципальных) программ.
Организация контроля за реализацией государственных (муниципальных) программ позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке государственных (муниципальных) программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также позволит получить объективную оценку результатов реализации и эффективности государственных (муниципальных) программ.
Для реализации перечисленных новых подходов к деятельности органов внутреннего финансового контроля, основанных на принципах сбалансированности контрольной деятельности, в условиях расширения функционала данных органов целесообразно:
выработать единую методику осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
предусмотреть возможность проведения мероприятий профилактического характера в сфере закупок (например, проведение мониторинга закупок с вынесением предупреждений объектам контроля);
внедрить систему мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на основе установленных количественных показателей эффективности;
обеспечить координацию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита;
обеспечить координацию внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в отношении закупок для обеспечения нужд Республики Татарстан и муниципальных нужд.
IV.Упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами Республики Татарстан
В рамках настоящей Программы под упорядочением структуры управления финансовыми ресурсами Республики Татарстан понимается:
определение перспектив развития структуры государственного сектора, в том числе сектора государственного управления, формирующей состав и полномочия субъектов управления общественными финансами;
повышение эффективности управления доходами Республики Татарстан;
развитие методологии формирования и использования расходных обязательств как основы для планирования расходов бюджета Республики Татарстан.
Упорядочение структуры государственного сектора экономики
Важнейшим мероприятием, проводимым в рамках упорядочения структуры государственного и муниципального сектора экономики (далее - государственный сектор), в том числе сектора государственного управления, является законодательное урегулирование вопроса об отнесении институциональных единиц к определенным секторам экономики.
В частности, организации, созданные публично-правовыми образованиями и получающие финансовые средства из бюджетов публично-правовых образований, в том числе в форме субсидий, могут быть отнесены к различным секторам экономики, как к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или сектору финансовых учреждений, так и к государственному сектору, включающему в себя сектор государственного управления.
В 2014 - 2016 годах на федеральном уровне планируется определить институциональный охват государственного сектора, комплексно рассмотрев в соответствии с международными критериями существующие организационно-правовые формы юридических лиц, включая государственные внебюджетные фонды, государственные академии наук, государственные корпорации, государственные компании, имеющие специфические функции и особый правовой статус. В рамках этих решений аналогичную работу необходимо провести и в республике. Сегодня на территории республики осуществляют свою деятельность 256 унитарных предприятий (по сравнению с предыдущим годом их число уменьшилось на 23 единицы), из них 203 муниципальных унитарных предприятия, 40 республиканских унитарных предприятий и 13 федеральных государственных унитарных предприятий.
В состав государственного сектора входят и бюджетные учреждения. Их число вместе с муниципальными учреждениями после проведенных оптимизационных мероприятий составляет 5 032 юридических лица. Однако необходимо иметь в виду, что значительное число учреждений, ранее имеющих статус юридических лиц, сегодня являются филиалами базовых учреждений. В рамках новых требований в федеральном законодательстве, связанных с установлением определенных требований к учреждениям, потребуется провести большую работу по их реорганизации.
В отношении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности государственных (муниципальных) учреждений и предприятий следует отметить, что в 2014 году вступает в силу Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций", устанавливающий новый порядок финансового обеспечения капитальных вложений в объекты недвижимого имущества публично-правовых образований.
Согласно новому порядку указанные вложения могут осуществляться:
путем заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов органами власти (органами местного самоуправления) либо бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями в рамках переданных им указанными органами на основании соглашений полномочий государственного (муниципального) заказчика;
за счет субсидий бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям.
В отношении функционирования государственных (муниципальных) унитарных предприятий необходимо отметить, что в соответствии с законодательством Российской Федерации государственное (муниципальное) унитарное предприятие создается для производства определенной продукции, выполнения определенного вида работ или оказания услуг в случае отсутствия или ограниченности соответствующих предложений на рынках.
Однако в настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.
В целях повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью и общественными финансами государственные и муниципальные унитарные предприятия, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления), должны быть реорганизованы или ликвидированы. Для этого потребуется выработать критерии принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации унитарных предприятий.
При этом информационным базисом для формирования единого справочника будет являться база данных Единого государственного реестра юридических лиц Федеральной налоговой службы России. Необходимо разработать регламент информационного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, регулирующий включение информационных баз данных Республики Татарстан в общую совокупность информационных баз данных по Российской Федерации, и порядок использования данных и доступа к ним со стороны исполнительных органов государственной (муниципальной) власти в республике.
Правильно будет отнести к государственному сектору экономики и органы управления (координации) этими секторами. Такими органами являются исполнительные органы государственной власти. В этой связи требуется предпринять меры по совершенствованию и системы государственного управления.
В республике проведена инвентаризация государственных и муниципальных функций на базе федерального и республиканского законодательств. Упорядоченный перечень государственных функций был утвержден Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 15.01.2000 N 22 "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан" в составе Кодификатора функций государственного управления Республики Татарстан (далее - Кодификатор). В соответствии с Кодификатором в составе положений об исполнительных органах государственной власти было осуществлено закрепление государственных функций за органами исполнительной власти в роли центров ответственности или участников.
Кодификатор постоянно поддерживается в актуальном состоянии путем внесения в него изменений и дополнений по результатам анализа изменений в нормативной правовой базе с соответствующей корректировкой положений об органах исполнительной власти.
По каждой функции государственного управления определены центры ответственности и индикаторы оценки эффективности их выполнения. На этой основе с 2001 года для каждого органа исполнительной власти ежегодно на трехлетний период формируется Государственное задание на управление.
Проект комплексной системы индикативного управления был разработан и для органов местного самоуправления. Этот проект, включающий, в том числе, Кодификатор функций муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, поселений), рекомендован Президиумом Совета муниципальных образований Республики Татарстан для применения.
В целях повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан ежегодно Министерством экономики Республики Татарстан и Центром экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан проводится функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти, их структурных подразделений и подведомственных учреждений, в том числе на предмет дублирования, избыточности функций и полномочий с использованием методики, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан и регулярно обновляемой. Последняя редакция утверждена Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 05.03.2011 N 178 "Об утверждении методики функционального анализа эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и подведомственных им учреждений и регламента проведения функционального анализа эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и обеспечения реализации его результатов".
В целях повышения эффективности деятельности учреждений Республики Татарстан и муниципальных учреждений принято Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 01.06.2013 N 376 "Об утверждении Порядка расчета нормативных затрат на выполнение государственных работ государственными учреждениями Республики Татарстан и Методики расчета нормативной численности работников государственных учреждений Республики Татарстан, выполняющих государственные работы".
В целях упорядочения деятельности органов исполнительной власти в республике ведется работа по подготовке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций органов исполнительной власти, эту работу необходимо активизировать и завершить в течение 2014 - 2016 годов. Завершена разработка административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Вместе с тем пока еще не завершена работа по повышению эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти. В этой связи можно отметить следующие проблемы:
нередко министерства и ведомства прибегают к использованию подведомственных учреждений для передачи им своих полномочий. Кроме того, в ряде исполнительных органов муниципальной власти получила распространение практика привлечения сотрудников на условиях трудовых договоров, что не согласуется с тем, что функции муниципального управления должны реализовываться исключительно муниципальными служащими. Кроме того, предоставление муниципальных услуг муниципальными учреждениями или участие в предоставлении муниципальных услуг работников, не являющихся муниципальными служащими, создает проблему, связанную с рассмотрением жалоб при предоставлении муниципальных услуг. Вместе с тем Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 3 января 2014 года) порядок обжалования действий работников, осуществляющих предоставление муниципальной услуги по договору, не установлен;
как правило, структурные подразделения министерств и ведомств загружены неравномерно;
все еще значителен объем многократно запрашиваемой из разных ведомств и даже разных подразделений одного ведомства и подготавливаемой заново одной и той же информации;
в связи с наличием одного и того же типа полномочий у территориальных федеральных и республиканских органов власти существуют сложности в системе взаимодействия между ними, особенно при переводе предоставления услуг в электронный вид.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации ставит задачу перехода к режиму жесткой экономии бюджетных средств. Послание Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан нацеливает органы власти всех уровней на проведение внутреннего аудита своих расходов и функций, формирование эффективной организационной структуры.
Необходимо также разработать книгу стандартов деятельности органа исполнительной власти с описанием передовых практик и технологий эффективного государственного управления. Упомянутыми документами определены направления повышения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, модернизации сети оказания услуг за счет бюджетных средств.
В дальнейшем необходимо проводить работу по следующим направлениям:
проведение анализа функционала унитарных предприятий и принятие решений о целесообразности сохранения их статуса;
устранение избыточных и дублирующихся функций органов государственного и муниципального управления, анализ целесообразности их реализации на республиканском или муниципальном уровне;
продолжение перехода к предоставлению государственных и муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме;
мониторинг качества финансового управления главных распорядителей бюджетных средств;
уточнение функций органов исполнительной власти Республики Татарстан в соответствии с изменениями нормативной правовой базы с поддержкой Кодификатора функций государственного управления Республики Татарстан и внесением при необходимости изменений в положения о министерствах, ведомствах Республики Татарстан;
внедрение системы индикативного управления в муниципальных образованиях Республики Татарстан;
регламентное проведение функционального анализа эффективности деятельности всех исполнительных органов государственной и муниципальной власти в Республике Татарстан;
разработка методических материалов по аттестации системы управления органов государственной и муниципальной власти и ее проведение;
подготовка и внесение предложений по дальнейшему разграничению полномочий между территориальными федеральными, региональными органами исполнительной власти, муниципальными органами исполнительной власти.
Управление доходами Республики Татарстан
Политика в области формирования и администрирования доходов бюджета Республики Татарстан является существенным элементом повышения эффективности использования финансовых ресурсов Республики Татарстан.
Прогнозные назначения доходов бюджета Республики Татарстан формируются исходя из макроэкономических показателей социально-экономического развития республики, основных направлений налоговой политики на плановый период, отчетных данных Управления Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан по налогооблагаемой базе и оценки поступлений доходов в бюджет Республики Татарстан в отчетных периодах.
При формировании бюджета учитываются изменения и дополнения, вносимые в Налоговый кодекс Российской Федерации, бюджетные кодексы Российской Федерации и Республики Татарстан и другие законодательные акты по налогам и сборам.
Планирование доходов включает в себя определение налоговой базы по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления за ряд периодов, определение объемов выпадающих доходов, оценку результатов изменений бюджетного и налогового законодательств. Ежегодно по каждому доходному источнику проводится расчет прогноза, учитываемый при формировании бюджета Республики Татарстан на плановый период.
В целях обеспечения системности прогнозирования и установления единого порядка формирования основных параметров бюджета в Республике Татарстан применяется Методика прогнозирования доходов бюджета Республики Татарстан по основным налогам и сборам, утвержденная Приказом Министерства финансов Республики Татарстан от 30.12.2010 N 05-132.
Для сохранения эффективности прогнозирования доходной части бюджета Республики Татарстан в целях оптимального исполнения принимаемых расходных обязательств необходимо дальнейшее обеспечение регламентируемых указанной Методикой следующих принципов:
достоверность сведений, используемых при прогнозировании;
зависимость между коэффициентами роста (снижения) макроэкономических показателей и динамикой поступления прогнозируемых доходных источников;
минимизация потерь и выпадающих доходов бюджетной системы.
Также в рамках Методики прогнозирования доходов бюджета Республики Татарстан по основным налогам и сборам необходимо продолжить взаимодействие с уполномоченными органами власти всех уровней и администраторами доходов бюджета по формированию прогнозной оценки в разрезе отдельных видов налогов, сборов и других платежей.
Кроме того, для реализации предусматриваемых Методикой норм следует продолжить своевременный мониторинг изменений бюджетного и налогового законодательств, оказывающих влияние на налоговую базу, ставки, нормативы зачисления, порядок и сроки уплаты налогов и авансовых платежей и иные показатели налоговых доходов.
Одним из инструментов проведения государственной политики в сфере развития экономики республики является предоставление налоговых льгот.
В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25.06.2008 N 444 "Об утверждении Порядка оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот" ежегодно проводится оценка эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот.
Органы исполнительной власти и подведомственные предприятия - налогоплательщики осуществляют оценку используемых налоговых льгот в разрезе каждого вида налога. В свою очередь, сводная оценка налоговых льгот проводится Министерством финансов Республики Татарстан и Министерством экономики Республики Татарстан на основании информации, представляемой отраслевыми министерствами и ведомствами, налогоплательщиками республики.
Анализ динамики и эффективности предоставленных налоговых льгот показывает необходимость оптимизации их объемов и соблюдения обоснованности предоставления льготного налогового режима для отдельных категорий налогоплательщиков. В результате ежегодно вносятся изменения в законы Республики Татарстан, направленные на оптимизацию предоставляемых налоговых льгот.
Представляется необходимым реализовать ряд мер, позволяющих обеспечить полноценную интеграцию налоговой политики в части предоставления налоговых льгот с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств.
Следует продолжить периодическое обновление и актуализацию перечня налоговых льгот по результатам анализа практики их применения и администрирования.
Продление действующих и особенно введение новых налоговых льгот следует производить на условиях:
предварительного анализа влияния результата от предоставляемых налоговых льгот на финансово-экономическое состояние субъекта предпринимательской деятельности;
установления ограничения действия льготы во времени;
анализа фактической результативности и эффективности применения налоговых льгот по итогам каждого периода их применения (в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей их пролонгации).
Одной из основных задач по управлению бюджетными доходами является также наращивание доходной базы бюджета Республики Татарстан и бюджетов муниципальных образований. Данное направление является особенно актуальным в связи с необходимостью финансирования возрастающих расходов бюджета.
В Республике Татарстан для решения данной задачи организованы соответствующие республиканские и муниципальные комиссии.
В частности, образована Межведомственная комиссия по обеспечению роста собственных доходов консолидированного бюджета Республики Татарстан (распоряжение Кабинета Министров Республики Татарстан от 30.04.2010 N 687-р).
Кроме того, создана и действует Межведомственная рабочая группа по проведению комплексного анализа уменьшения объемов прибыли в Республике Татарстан (распоряжение Кабинета Министров Республики Татарстан от 22.10.2007 N 1710-р).
В целях выявления резервов повышения налоговых доходов бюджета Республики Татарстан проводится анализ факторов, влияющих на производственно-финансовую деятельность хозяйствующих субъектов.
В каждом муниципальном районе (городском округе) образованы межведомственные комиссии по росту собственных доходов бюджета муниципального района (городского округа), на заседаниях которых рассматриваются вопросы, связанные с увеличением налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, земельному налогу, налогам на совокупный доход.
Работа межведомственных комиссий и рабочих групп имеет положительное влияние на поступление доходов в консолидированный бюджет республики, данная работа должна быть продолжена. Особое внимание должно быть уделено также координации работы финансовых органов муниципальных образований, направленной на увеличение доходной базы консолидированного бюджета Республики Татарстан.
По-прежнему важными остаются вопросы налогового администрирования доходов. Повышение качества налогового администрирования налогов, поступающих в консолидированный бюджет Республики Татарстан, в значительной степени зависит от организации эффективного взаимодействия органов государственной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления с Управлением Федеральной налоговой службы России по Республике Татарстан.
Кроме того, необходимо дальнейшее развитие Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, которое позволит аккумулировать информацию о начислениях и платежах в целях оказания государственных и муниципальных услуг.
Управление расходными обязательствами Республики Татарстан
В сфере финансовой деятельности Республики Татарстан и находящихся на ее территории муниципальных образований важным аспектом является необходимость снижения финансовых рисков и возможных неблагоприятных последствий принятия решений о расходовании публичных средств. В связи с этим интерес представляет правовая регламентация исполнения расходных обязательств в контексте обеспечения эффективности публичных расходов.
Реестр контрактов в сфере государственных закупок ведется с целью учета действующих расходных обязательств и оценки объема средств соответствующего бюджета, необходимых для их исполнения в плановом периоде, и используется для определения объема бюджета действующих обязательств, формирования перспективного финансового плана.
В этой связи необходимо реализовать сложившийся механизм учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируем к заключению государственным (муниципальным) контрактам при планировании и исполнении бюджета. В отношении расходных обязательств, связанных с исполнением контрактов по государственным и муниципальным закупкам, необходимо обеспечить формирование актуальной информации о действующих расходных обязательствах.
В этой связи в Республике Татарстан в рамках автоматизированной информационной системы "Электронный магазин" предусмотрен учет действующих контрактов государственных закупок, а также реализована функция оповещения о контрактах, срок исполнения которых истекает.
Единая электронная информационная система для формирования, согласования и размещения заказов для государственных и муниципальных нужд Республики Татарстан "Электронный магазин" используется в Республике Татарстан в целях автоматизации процесса закупок. Система предусматривает оперативное проведение Министерством финансов Республики Татарстан экспертизы всех расходов, заявляемых казенными, бюджетными и автономными учреждениями всех уровней, на предмет наличия лимита, кредиторской задолженности, достаточных источников финансирования, на самой ранней стадии - планирования закупок. К системе подключены республиканские и муниципальные уполномоченные органы, заказчики, финансовые и казначейские органы. Установленный порядок санкционирования позволяет не заключать договоры и государственные контракты при отсутствии средств на их оплату, а также отсекать от текущего финансирования все расходы, не имеющие подтверждения их эффективности.

• Главная
• Постановления
• 2014
• Март
• 15
• Постановление КМ РТ от 15.03.2014 г № 154