Решение Татарстанского УФАС России от 14.03.2013 г № Б/Н
Отношении Комитета земельных и имущественных отношений ИК МО г. Казани
Резолютивная часть решения оглашена 28 февраля 2013г.
В полном объеме решение изготовлено 14 марта 2013 г.
Комиссия Татарстанского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе <...>,
в присутствии представителя Комитета земельных и имущественных отношений Исполнительного Комитета муниципального образования г.Казани <...> и представителя МУП «Казлифтсервис» <...>,
рассмотрев дело №05-262/2012 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части непринятия мер по определению направлений деятельности МУП «Казлифтсервис», соответствующих целям создания унитарных предприятий, установленным Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,
Установила:
На основании приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 03.04.2012г. №01/280-пр проведена плановая выездная проверка в отношении Муниципального унитарного предприятия «Казлифтсервис», расположенного по адресу: 420087, г. Казань, ул. Родины, д.18.
В ходе контрольного мероприятия по соблюдению МУП «Казлифтсервис» антимонопольного законодательства Татарстанским УФАС России выявлено, что деятельность МУП «Казлифтсервис» по монтажу, ремонту и техническому обслуживанию подъемно-транспортного оборудования не соответствует целям и задачам, предусмотренным пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Федеральный закон от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее по тексту – унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Согласно пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон об унитарных предприятиях) государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:
-необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
-необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
-необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Таким образом, Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлены цели, ради достижения которых возможно создание унитарного предприятия.
Рынок предоставления услуг по техническому обслуживанию, эксплуатации лифтов, их капитального ремонта и замены, на котором осуществляет деятельность МУП «Казлифтсервис», является конкурентным и создание муниципального унитарного предприятия в данной сфере предоставляет данному предприятию более выгодные условия деятельности, так как при создании муниципального унитарного предприятия за данным предприятием закрепляется муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), органом местного самоуправления выделяются дополнительные денежные средства для реализации определенных задач.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Принимая во внимание, что в действиях Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани в части непринятия мер по определению направлений деятельности МУП «Казлифтсервис», соответствующих целям создания унитарных предприятий, установленным Законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», имелись признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», Татарстанским УФАС России в отношении Исполнительного комитета муниципального образования г. г.Казани было возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В ходе рассмотрения данного дела Комиссией установлено следующее.
На заседании Комиссии 31.07.2012 года представитель Исполнительного комитета муниципального образования «город Казань» <...> поддержал позицию, изложенную в письменном ответе, в том числе относительно отсутствия в действиях ответчика признаков нарушения антимонопольного законодательства, поскольку органом, осуществляющим полномочия собственника (учредителя) в отношении МУП «Казлифтсервис» от имени муниципального образования г.Казани является МКУ «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного Комитета муниципального образования г.Казани» (далее – КЗИО), подтверждением чему является решение Казанской городской Думы от 29.12.2010г. №20-3 «О муниципальном казенном учреждении «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (далее – МКУ КЗИО), а также Положение об МКУ КЗИО.
Учитывая изложенное, представителем Исполнительного комитета муниципального образования «город Казань» заявлено устное ходатайство о привлечении к участию в данном деле в качестве ответчика МКУ «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного Комитета муниципального образования г.Казани», а также МУП «Казлифтсервис».
Определением от 7.08.2012г. исх.№ЛШ-05/11040 Муниципальное казенное учреждение «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (420111, г.Казань, ул.Баумана, д.52/7) привлечено в качестве ответчика по делу №05-262/2012.
Как установлено материалами дела, МУП «Казлифтсервис» было создано первоначально как КУП «Казлифтсервис» 2.03.2001 года в соответствии с Законом об унитарных предприятиях в целях расширения производственной деятельности по лифтовому хозяйству в г.Казани для проведения полного комплекса эксплуатации и обслуживания переданных на баланс лифтов, осуществления их планово-предупредительного ремонта, замены, диспетчерского обеспечения и т.д. в условиях ограниченного числа субъектов, осуществляющих данный вид деятельности, а также, согласно пояснениям ответчика, в первую очередь для обслуживания муниципального жилого фонда.
В соответствии с Постановлением Главы администрации г.Казани от 5.08.2002 №1212, в целях приведения устава КУП «Казлифтсервис» в соответствие с действующим законодательством, коммунальное унитарное предприятие «Казлифтсервис» было преобразовано в муниципальное унитарное предприятие.
Устав МУП «Казлифтсервис» в новой редакции был утвержден распоряжением Комитета земельных и имущественных отношений Исполнительного Комитета г.Казани №2649р от 19.09.2007г. Согласно п.1.3. учредителем предприятия является муниципальное образование города Казани в лице Муниципального учреждения «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного Комитета г.Казани». В соответствии с п.1.5 Устава МУП «Казлифтсервис» отвечает за результаты своей деятельности перед Учредителем, а также представляет информацию о производственно-хозяйственной деятельности по установленным формам в органы местного самоуправления. Предметом деятельности предприятия в соответствии с п.2.1. Устава является надлежащее полное техническое обслуживание, эксплуатация лифтов, их капитальный ремонт и замена.
В соответствии с действующими нормативными документами Устав унитарного предприятия является правовой основной и единственным учредительным документом его деятельности. Разработка, согласование и утверждение Устава являются важнейшей составной частью процесса учреждения предприятия. В уставе учредители конкретизируют общие нормы права применительно к своим интересам, закрепляют задачи и структуру унитарного предприятия.
Таким образом, органом, осуществляющим полномочия собственника (учредителя) МУП «Казлифтсервис», созданного в соответствии с законодательством Российской Федерации, от имени муниципального образования г.Казани является МКУ КЗИО, которое учреждает муниципальные унитарные предприятия, утверждает их уставы, и соответственно, определяет закрепленные уставом предмет и направления деятельности предприятия (в том числе МУП «Казлифтсервис»).
В соответствии с договором №2/41 от 27.11.2002г. о передаче имущества в хозяйственное ведение МУП «Казлифтсервис», а также дополнительными соглашениями к данному договору Комитетом земельных и имущественных отношений в хозяйственное ведение предприятия передано муниципальное имущество, включающее в себя в том числе здания и нежилые помещения для оборудования лифтовых мастерских и диспетчерских служб, автотранспорт, земельные участки и т.д. для осуществления предприятием определенных Уставом видов деятельности.
Согласно разделу 4 Устава МУП «Казлифтсервис» учредитель вносит в установленном порядке изменения и дополнения в устав, что соответствует положениям части 7 статьи 9 Закона об унитарных предприятиях, согласно которой внесение изменений в устав унитарного предприятия, в том числе утверждение устава в новой редакции, осуществляется по решению органа местного самоуправления, уполномоченного утверждать устав унитарного предприятия. Поскольку органом, уполномоченным утверждать устав муниципального унитарного предприятия «Казлифтсервис», является МКУ КЗИО, соответственно именно на данный орган возложены полномочия по определению направлений деятельности данного унитарного предприятия, в том числе исходя из перечня и назначения переданного МУП «Казлифтсервис» муниципального имущества. Передавая муниципальное имущество, которое предназначено для осуществления определенных видов деятельности исходя из назначения данного имущества, а также утверждая устав унитарного предприятия, МКУ КЗИО должно определять и предмет деятельности создаваемого унитарного предприятия. Соответственно, в данном случае, создавая МУП «Казлифтсервис», передавая данному предприятию соответствующее муниципальное имущество, утверждая устав МУП «Казлифтсервис», МКУ КЗИО определило (утвердило) и направления его деятельности, которые фактически не соответствуют целям создания унитарных предприятий, установленным Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Как следует из материалов дела, изменения в Устав МУП «Казлифтсервис» в части расширения видов деятельности также вносились именно Комитетом земельных и имущественных отношений.
В частности, приказом МКУ КЗИО исх.№498 от 7.07.2011г. пункт 2.2 Устава МУП «Казлифтсервис», определяющий виды деятельности предприятия, дополнен такими видами деятельности как предоставление услуг по сервисному гарантийному обслуживанию лифтового оборудования; реализация лифтов, лифтового оборудования, материалов, прочего имущества
При этом фактически сервисное гарантийное обслуживание лифтового оборудование осуществлялось предприятием уже в 2010 году, до внесения изменений в Устав, подтверждением чему является договор №289/го-29.10 от 1.01.2010 года, заключенный МУП «Казлифтсервис» с ОАО «Щербинский лифтостроительный завод», предметом которого является сервисное гарантийное обслуживание лифтов, производимых Заказчиком, поставляемых и монтируемых в пределах договорной территории Исполнителя – г.Казань, а также приложенный к данному договору перечень лифтов, находящихся на гарантийном обслуживании МУП «Казлифтсервис».
Также распоряжением МКУ КЗИО №145 от 16.02.2010г. внесены изменения в раздел 2 п.2.1 Устава в части уточнения предмета деятельности предприятия – «Предприятие создано для решения социальных задач, в целях надлежащего полного технического обслуживания, эксплуатации лифтов, их капитального ремонта и замены по минимальным ценам».
Внесение указанных уточнений в предмет деятельности МУП «Казлифтсервис» по сути является попыткой оправдать существование предприятия, осуществляющего деятельность на конкурентном рынке, в форме муниципального унитарного предприятия.
Как указано выше, пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон об унитарных предприятиях) определен исчерпывающий перечень оснований для создания государственного или муниципального предприятия (преимущественно для обеспечения безопасности РФ либо решения социальных задач).
Однако существование на конкурентном рынке технического обслуживания, эксплуатации и замены лифтов предприятия в форме муниципального унитарного предприятия, во-первых, не соответствует предусмотренным вышеуказанным Законом основаниям, во-вторых, приводит (может привести) к ограничению конкуренции прежде всего в силу того, что МУП «Казлифтсервис» поставлено в более преимущественное положение по сравнению с другими участникам рынка, поскольку за данным предприятием закрепляется муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), формируется уставный фонд и т.д.
Кроме того, в указанной сфере деятельности отсутствует необходимость участия государства для решения определенных экономических и политических задач, соответственно существование МУП «Казалифтсервис» является экономически неоправданным.
Как показал проведенный за 2011 год анализ состояния конкурентной среды на рынке технического обслуживания лифтов, в границах г. Казани данные услуги оказывали 19 хозяйствующих субъектов (МУП «Казлифтсервис», ООО «АДМ-групп Сервис», ООО «Лифт-экс», ООО «Лифтовик», ЗАО «Энергия-плюс», ООО «Лифтсервис», ЗАО «Энергия сервис» и другие).
Рынок монтажа (замены) лифтового оборудования в границах г.Казани также представлен несколькими участниками (МУП «Казлифтсервис», ООО «АДМ групп Сервис», ООО «Лифт Строй-К», ООО «АкТаш», ООО «Альянс-Строй», ООО «Строительно-ремонтная компания» и др.).
В рамках рассмотрения дела установлено, что большая часть заказов на проведение работ по капительному ремонту многоквартирных домов в части замены лифтового оборудования размещается именно у МУП «Казлифтсервис»; основными наиболее крупными Управляющими организациями г.Казани (ООО «УК «Уютный дом», ООО «УК ЖКХ Приволжского района», ООО «УК ЖКХ Московского района», ООО «УК Заречье», ООО «УК ЖКХ Дербышки») большая часть договоров на проведение капитального ремонта многоквартирных домов в части замены (модернизации) лифтового оборудования заключены именно с МУП «Казлифтсервис» (которое фактически данные виды работ самостоятельно не выполняет, а передает субподрядчикам). Одной из причин данной ситуации является убеждение заказчиков в том, что МУП – более надежное предприятие, так как контролируется органом местного самоуправления, что соответствует требованиям части 2 статьи 26 Закона об унитарных предприятиях, согласно которой контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами (в данном случае в отношении МУП «Казлифтсервис» таким органом является МКУ КЗИО). Соответственно существование предприятия в форме МУП дает ему определенные преимущества, в том числе при осуществлении предприятием своей деятельности.
Кроме того, в рамках рассмотрения дела установлено, что МУП «Казлифтсервис» фактически не осуществляет тех видов деятельности, которые изначально были определены Уставом как основные виды деятельности – техническое обслуживание и эксплуатация лифтов. Согласно полученной в рамках проведения проверки информации и документов, МУП «Казлифтсервис» в 2010-2011г.г. имело лишь один договор на техническое обслуживание лифтов, заключенный с Национальным банком Республики Татарстан. Соответственно, переданное МУП «Казлифтсервис» на праве хозяйственного ведения муниципальное имущество с целью организации диспетчерской связи лифтов при осуществлении работ по техническому обслуживанию лифтов по целевому назначению предприятием фактически не использовалось.
Более того, как следует из представленной КЗИО информации (исх.№10998/ИК) о результатах проведения контрольных мероприятий по проверке использования переданных МУП «Казлифтсервис» нежилых помещений, в 2012 году были выявлены факты использования закрепленных за данным предприятием помещений лифто-ремонтных мастерских, расположенных по 22 адресам, иными хозяйствующими субъектами без наличия на то правоустанавливающих документов: ООО «Лифт Ремонт», ООО «Волга Лифт», ООО «Лифтовик», ООО «Татлифт», ООО «Лифт Техника», ООО «Лифт Спец Сервис», ООО «Вертикаль», которые оказывают услуги по техническому обслуживанию и эксплуатации лифтов в границах г.Казани и разместили в указанных помещениях свое оборудование диспетчерской связи.
Данный факт свидетельствует о ненадлежащем использовании МУП «Казлифтсервис» закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения муниципальном имуществе, отсутствии потребности предприятия в данном имуществе в связи с неосуществлением отдельных видов уставной деятельности, а также отсутствии надлежащего контроля со стороны уполномоченного органа (КЗИО) за деятельностью МУП, в том числе в части эффективности использования муниципального имущества.
В ходе рассмотрения дела МУП «Казифтсервис» представлены (исх.№57 от 19.02.2013г.) копии писем, направленных в адрес КЗИО, с просьбой снять ряд помещений с баланса МУП «Казлифтсервис» в связи отсутствием необходимости занятия данных нежилых помещений.
Кроме того, Комиссия считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 17 Закона об унитарных предприятиях собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в ведении такого предприятия. Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Соответственно, существование предприятия в форме МУП и увеличение объемов его деятельности выгодно собственнику имущества муниципального предприятия.
Доводы представителя МКУ КЗИО о том, что Комитет не обладает полномочиями по определению направлений деятельности МУП «Казлифтсервис», являются несостоятельными в силу вышеизложенного, а также исходя из действующих нормативных документов, определяющих полномочия собственника имущества унитарного предприятия.
Статьей 20 Закона об унитарных предприятиях определены права собственника имущества унитарного предприятия, в соответствии с которыми собственник имущества в отношении указанного предприятия:
-принимает решение о создании унитарного предприятия;
-определяет цели, предмет и виды деятельности унитарного предприятия;
-утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав в новой редакции;
-осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
-дает согласие на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок в случаях, предусмотренных действующим законодательством, и т.д.
Решением Казанской городской Думы от 29.12.2010 №20-3 органом, осуществляющим полномочия собственника (учредителя) созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц от имени муниципального образования г.Казани, определено Муниципальное казенное учреждение «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани».
В соответствии с утвержденным Положением об МКУ КЗИО Комитет является органом Исполнительного Комитета муниципального образования города Казани, обладает статусом юридического лица, вправе иметь самостоятельный баланс, бланки, печать, ИНН. Предметом и целью деятельности МКУ КЗИО является выполнение управленческих функций в рамках совей компетенции… а также переданных в установленном законодательством порядке государственных полномочий, определенных муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления г.Казани, а именно владения, пользования и распоряжения имуществом и имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности г.Казани.
Согласно разделу III Положения МКУ КЗИО наделено полномочиями в том числе в части:
-создания муниципальных унитарных предприятий и осуществления полномочий собственника имущества муниципальных унитарных предприятий; решения вопросов создания, приобретения и использования объектов муниципальной собственности;
-закрепления в соответствии с действующим законодательством муниципального имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями;
-контроля за использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества, закрепленного в хозяйственное ведение или оперативное управление за муниципальными унитарными предприятиями;
-осуществление приватизации муниципального имущества в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами и др.
Таким образом, представленные и исследованные в рамках рассмотрения дела документы (устав МУП «Казлифтсервис», распоряжения МКУ КЗИО в отношении МУП «Казлифтсервис», запросы в адрес МУП «Казлифтсервис», отчеты о деятельности МУП “Казлифтсервис”, Положение о МКУ КЗИО и т.д.), а также действующие нормативные документы свидетельствуют о том, что МКУ КЗИО наделен соответствующими полномочиями в отношении созданных им муниципальных унитарных предприятий, в том числе в части определения направлений их деятельности (в том числе в отношении МУП «Казлифтсервис»).
Вместе с тем, если в период с 2001 года, когда было создано МУП «Казлифтсервис», значительная часть жилого фонда находилась в муниципальной собственности, и в надлежащем обслуживании этого были заинтересованы органы местного самоуправления; когда отсутствовала конкуренция в сфере осуществления технического обслуживания и монтажа (замены) лифтов, создание и существование муниципального унитарного предприятия в данной сфере, возможно, было экономически оправдано и целесообразно, то в настоящее время данный факт является (может являться) препятствием для развития конкуренции.
Соответственно, действия Муниципального казенного учреждения «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» в части непринятия мер по определению направлений деятельности МУП «Казлифтсервис», соответствующих целям создания унитарных предприятий, установленным Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», противоречат требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Исполнительный комитет муниципального образования «город Казань» (420014, РТ, г.Казань, ул.Кремлевская, д.1) выведен из состава ответчиков определением от 3.12.2012г.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
Решила:
1.Признать Муниципальное казенное учреждение «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (420111, г.Казань, ул.Баумана, д.52/7) нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части непринятия мер по определению направлений деятельности МУП «Казлифтсервис», соответствующих целям создания унитарных предприятий, установленным Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
2.Выдать Муниципальному казенному учреждению «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (420111, г.Казань, ул.Баумана, д.52/7) предписание о прекращении совершения действий (бездействий), нарушающих антимонопольное законодательство.
3.Передать материалы настоящего дела должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, для возбуждения административного производства по фактам, указанным в настоящем решении.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Республики Татарстан.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.